时间: 2025-04-20 20:58:16 |   作者: 已完工程

  目前各个地方政府都在抓紧谋划专项债申报事宜，2025年随着国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号）（以下简称“52号文”）的正式实施，国家对专项债管理机制有了较大的调整。

  地方政府专项债是近年来地方政府最重要的合规融资渠道，没有之一。所以各地政府都格外的重视专项债申报争取事宜，但由于很多咨询服务单位和地方政府部门对于政策文件理解的不够透彻，导致效率不高。要提高地方政府专项债申报成功率，关键在对政策文件精神的准确把握和加强纵、横向部门沟通两方面。

  专项债支持领域在2025年之前，国家发改委年年都会针对专项债投向领域更新一份清单，也就是“正面清单”。“52号文”针对逐年对专项债支持领域的逐步扩大，干脆搞了一个“负面清单”，意味着只要不在负面清单的领域，都能申请发行地方政府专项债。

  所谓的“负面清单”，也就是52号文的附件1“地方政府专项债券禁止类项目清单”。禁止类清单明确了不允许申请专项债的五大类项目：完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等项目、一般竞争性产业项目。

  2025年“负面清单”较2024年禁止类项目清单有几个变化，需要引起高度重视：

  2024年版“地方政府专项债券禁止类项目清单”里提到的“形象工程和政绩工程”，包括：1.城市大型雕塑；2.景观提升工程；3.街区亮化工程；4.园林绿化工程；5.文化庆典和主题论坛场地设施；6.其他各类形象工程和政绩工程。

  “52号文”明确的“形象工程和政绩工程”，包括：1.巨型雕塑；2.过度化的景观提升和街区亮化工程；3.文化庆典和主题论坛场地设施；4.其他各类形象工程和政绩工程。

  敲黑板划重点1：景观提升工程和街区亮化工程，新的定义为：过度化的景观提升和街区亮化工程。这也代表着景观提升工程和街区亮化工程从禁止类清单，转变为只要不是“过度化”就应该申报专项债。

  至于怎么才不是过度化，建议做好与省级发改部门、财政部门沟通汇报，及时掌握景观提升工程和街区亮化工程的投资规模占建安费比重在多少以下是合理的，以便申报过程中不走回头路。

  敲黑板划重点2：园林绿化工程从禁止类清单中删除，2025年园林绿化工程可以申报专项债。

  2024年版“房地产等其他项目”包括：1.房地产开发；2.一般性企业生产线.用于租赁住房和保障性住房建设以外的土地储备；4.主题公园等商业设施。

  “52号文”明确的“房地产等项目”包括：1.除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；2.主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

  敲黑板划重点2：主题公园等商业设施增加了“仿古城（镇、村、街）”；这里主要是防止大家套用乡村振兴基础设施、城市更新的概念申请专项债资金去干商业的活。后续在谋划此类项目时，要谨慎一些。

  敲黑板划重点3：删除了“用于租赁住房和保障性住房建设以外的土地储备”的表述，意味着土地储备专项债在禁止了几年之后重新回归江湖。专项债重新支持土地储备，主要支持城市政府回收合乎条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。

  专项债用作项目资本家范围从2019年四个领域到2024年版的17个领域，用作资本金的范围逐步扩大。“52号文”逐步扩大至22个领域，未来根据投资的正效应显现，不排除可能与专项债支持领域一样施行“负面清单”制度。

  “52号文”明确的专项债作项目资本金范围和2024年版做个对比，通过对比加深大家的印象。红色部分都是新增的内容。能够正常的看到，虽然专项债用作项目资本金领域扩大到22个，但实际上远远不止22个，很多都是首次提出，需要认真理解和把握。

  “自审自发”试点即试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

  2025年之前地方政府专项债项目一直实行国家层面的“双入库”机制，即项目需经国家发改委和国家财政部同时审核通过，才具备发行专项债的条件。

  “52号文”打开了专项债项目“自审自发”的试点机制，选取10个省份1个地区进行试点，这11个区域的专项债项目只要通过省级政府审核批准即可组织发行，无需再报国家发改委和国家财政部审核。

  11个区域指：10个省份：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。

  敲黑板划重点1：格外的重视与省级部门对接汇报。对于该些省份地方政府来讲，一定要把握机会，积极与省级发改委、财政厅做好对接汇报，掌握两个部门的具体实际的要求。毕竟，以前需要跟国家发改委和财政部去沟通对接，省里部门相对来讲更容易些。

  敲黑板划重点2：抢抓机遇应报尽报项目。有些以前可能会通不过的项目，“自审自发”试点后就可能会通过。逻辑关系很简单，专项债额度是有限的，试点地区的省政府肯定是希望本省能争取的专项债额度越大越好，以支撑经济发展动能。至于财政部门和发改部门责任增加多少，不在主要领导考虑范畴，毕竟稳经济压倒一切，这个能参考用地审批下放试点网络上流传的很多故事。

  （一）“52号文”对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制。即对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，不需要重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。

  敲黑板划重点：“绿色通道”机制的几个关键词，“已双入库”、“续发债券”、“在建项目”，同时满足的项目经省政府审核批准后直接安排发行专项债，同时报财政部、发改委备案即可。

  “52号文”对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。各地专项债券项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送，其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。

  敲黑板划重点：“常态化申报、按季度审核”机制适用于“自审自发”试点地区以外的省份，且为非“绿色通道”的项目。及时性很重要，错过了就从另一方面代表着要等下一批次。

  “52号文”规定“对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。”

  本条款规定需要引起格外的重视，是对以往文件专项债偿资金还来源的一个重磅优化调整。

  2025年之前文件规定，专项债偿还来源是项目对应的政府性基金收入和专项收入，但现实情况是很多项目难以产生预期的收入，实际产生的微薄收入难以足额偿还债券本息。所以产生了很多包装项目，财务数据随意作假等等很多专项债申报过程中不合规的乱象。

  敲黑板划重点：“52号文”正视有一定的问题，突破原有偿债资产金额来源渠道，为政府专项债的偿还来源增加了四大块收入来源。

  1、分年安排专项债券项目财政补助资金。国家财政部的专项资金，是中央财政通过一般公共预算安排的，用于支持特定领域的专项转移支付资金。“52号文”出台后，意味着专项债偿资金还来源的重大突破，一般公共预算收入也可以偿还地方政府专项债了。

  2、调度其他项目专项收入。原来专项债项目的偿还来源仅限于项目本身产生的收入，“52号文”之后，还可以调度其他项目的专项收入来偿还，收益好的项目“救济”收益差的项目。

  这里建议地方政府在申报专项债时，最好是对同一申报单位的项目进行梳理、统筹，来进行资金的平衡，以增加专项债项目审核通过率。如交通局的收费公路项目，可搭配冷链物流、充电桩、光伏等项目“搭肥补瘦”。

  3、项目单位资金。以前项目为平衡偿债资金，通过财务报表和项目统筹表述将项目单位的自有资金纳入偿债资金平衡，相信原来很多项目单位已经这么操作过了。

  4、政府性基金预算收入。注意这里讲的是政府性基金预算收入，是一个很宽泛的定义。政府性基金收入只是政府性基金预算收入的组成部分，通过政府性基金预算收入科目一张图可以更直观了解。

  “52号文”意见：额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重点项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理上的水准，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。

  （一）项目准备充分。拟纳入专项债争取项目，要加快项目前期推进进度，前期推进越快，争取难度越低。一个项目刚刚取得工可批复，另一个项目已经施工图批复，上级部门审核时会优先哪个项目，用脚指头猜都猜得到。

  （二）投资效率较高。投资效率体现在投资后产生的效果，包括经济效益、社会效益。比如一个交通项目，会带动上下游产业链、会带动物流成本的降低，拉动沿线区域经济社会持续健康发展等等。

  （三）资金使用效益好。资金使用效益表现为资金使用进度，也即基础设施的实物完成量。主要是通过专项债项目计量支付给实施工程单位金额占专项债项目发行金额的比例来判断。

  所以项目单位要争取更多的专项债额度，一定要做好以上要求的文章。做好项目科学谋划、储备更多符合标准要求的项目、尽可能创造条件出更多的实物工程量，以便为争取更多的专项债额度抢得先机。

  结语：未雨绸缪、科学组织专项债申报工作，为地方经济发展助力。项目申报单位靠你们了！